2019年3月3日至3月15日，十三届全国人大二次会议和十三届全国政协二次会议在北京召开。会议总结上一年发展成果，规划2019年政府工作任务，指导经济社会发展。
在“两会”中，关于大健康产业的规划、决策和议题非常丰富。《知识经济》梳理了其中的大健康“声音”，以供业界参考。
从政府工作报告看大健康
3月5日，在第十三届全国人民代表大会第二次会议开幕会上，国务院总理李克强为大会做政府工作报告。报告中被提及的“慢性病防治”“养老”“保健品”“中医药”“互联网+健康”等关键词背后，透露出政府对2019年大健康发展进一步的支持态度。
在2019年政府工作任务中，对大健康产业有影响的发展政策主要包括以下几个方面：
报告：“加强重大疾病防治。我国受癌症困扰的家庭以千万计，要实施癌症防治行动，推进预防筛查、早诊早治和科研攻关，着力缓解民生的痛点。做好常见慢性病防治，把高血压、糖尿病等门诊用药纳入医保报销。”（加强重大疾病和慢性病防治工作）
解读：
据《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏介绍，我国每年新发癌症病例380万，累计算下来大概有上千万家庭受到困扰。此外，我国高血压患者达2.7亿，糖尿病患者超过9700万。在此背景下，大健康产业中的企业大有可为，预防筛查、营养保健、健康管理、健身活动等市场空间广阔。
报告：“我国60岁以上人口已达2.5亿。要大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持……”（社区养老服务市场前景广阔）
解读：
随着我国社会老龄化程度不断加深，包括日间照料、康复护理、健康检查、餐饮服务、出行服务、应急救助、文化娱乐活动等养老服务需求越来越大。李克强总理在答记者问时表示，要创新机制，对接群众需求，发挥社会力量作用，加大政府扶持力度。同时，智慧养老产品、健康管理设备、健康养老信息化平台等也将有较大的市场空间。
报告：“促进社会办医。发展‘互联网+医疗健康’，加快建立远程医疗服务体系，加强基层医疗卫生机构能力建设和医护人员培养，提升分级诊疗和家庭医生签约服务质量。”“加强健康教育和健康管理。”（家庭医生解决药品和保健品乱用问题）
解读：
广泛推广家庭医生签约服务，让医生成为老年人的健康“守门人”，为老年群体提供持续的日常保健、健康促进、养老护理等服务，可以提升人民的健康知识，补齐养生保健的短板，对于解决药品和保健品使用乱象有积极的作用。此外，有人大代表建议将健康管理理念融入养老事业中，有能力的社会企业，也可以自办社区健康管理机构，提供健康教育、日常保健和健康管理服务。
报告：“支持中医药事业传承创新发展。”（中医药事业将获得创新性发展）
解读：
这是《政府工作报告》连续第三年强调要支持中医药事业发展。而随着全球首个中医药领域的循证医学中心——中国中医药循证医学中心的揭牌成立，中医药也将获得创新性的传承与发展，在治未病、重大疾病治疗、疾病康复中发挥更大作用，逐步建立起具有中国特色的医疗卫生体系，并把中医养生融入人们的日常生活。
报告：“婴幼儿照护事关千家万户。要针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障。”（婴幼儿照护服务市场或为新蓝海）
解读：
2018年我国0至3岁儿童接近5000万人，0至3岁婴幼儿照护养育支持是当下备受关注的民生短板，能承担科学育儿、早期教育、安全有保障的托育机构也成为当前公共服务的刚需。对此，政府将加大财政支持，同时吸引更多民间资本进入育幼产业，鼓励大型企事业单位、产业园区、社区自主开展育幼服务。
报告：“深化大数据、人工智能等研发应用，培育新一代信息技术、高端装备、生物医药、新能源汽车、新材料等新兴产业集群，壮大数字经济。”（鼓励新一代生物医药产业发展）
解读：
高科技生物医药产业会有较好的政策扶持，同时《政府工作报告》指出“重点降低制造业和小微企业税收负担。深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%。”
报告：“促进新兴产业加快发展……坚持包容审慎监管，支持新业态新模式发展，促进平台经济、共享经济健康成长。”“进一步把大众创业万众创新引向深入。鼓励更多社会主体创新创业，拓展经济社会发展空间，加强全方位服务，发挥双创示范基地带动作用。”（支持新业态新模式发展）
解读：
传统产业在互联网、现代信息技术的推动下，发生了脱胎换骨变化。互联网经济、共享经济、平台经济这些新业态、新模式，将在政府包容审慎的监管政策下规范、健康发展。这为“互联网+医疗健康”、“互联网+养老助幼”等相关产业提供了良好的政策环境，有利于释放市场活力和社会创造力。
食品安全实行“四个最严”
食品安全是人民群众安居乐业、经济社会平稳发展的基础保障和头等大事。牢牢守住安全底线，全力抓好安全监管工作，是监管部门的重要职责。
然而，当前食品安全存在着诸多问题，比如农兽药残留超标、微生物和重金属污染、食品添加剂使用不规范，制假售假时有发生，环境污染对食品安全影响也逐渐显现。
3月11日，国家市场监督管理总局局长张茅在十三届全国人大二次会议举行的主题为“加强市场监管 维护市场秩序”的记者会上谈到，食品安全始终是市场监管的重中之重，将在食品安全领域实行“四个最严”的市场监管：
一是建立最严谨的标准。解决目前标准缺失、标准落后的问题，完善和提高标准水平，特别是要对标国际先进标准，强化标准的实施。
二是实施最严格的监管。从源头严防、过程严管、风险严控。比如说，现在的餐饮业提倡“明厨亮灶”，去年达到了20%，今年要再提高到30%以上，争取做到餐饮行业有三分之一达到明厨亮灶；在校园食堂中已经达到了50%，今年准备朝着70%的目标努力。
三是对于食品安全还要实行最严厉的处罚，包括巨额惩罚制度、巨额补偿制度、重奖举报人制度。总之，要依法加大、提高违法成本，严厉打击违法犯罪。
最后是坚持最严肃的问责。严格落实中央做出的新规定——《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，进一步压实地方政府的责任。市场监管总局要加强对食品安全的指导、督查和协调。
此外，对于食品领域的假冒伪劣现象，张茅表示，今年市场监管总局将依法采取最严格监管和实行最严厉的惩罚，并创新一些制度，如巨额惩罚制度、奖励举报人制度等，还要没收和全部销毁发现的假冒伪劣产品，使假冒伪劣制造者付出付不起的成本。“要大幅度提高违法成本，使制假售假者倾家荡产；公开曝光造假者，让他在阳光之下无处藏身。”
保健市场整治将长期进行
近一段时间来，保健市场社会关注度高，乱象比较多。从今年1月8日起，13部门开展联合整治保健市场乱象百日行动，取得了阶段性效果。到3月1日，百日行动共立案4865件，案值达到51.7亿元。
“我们提出是百日整治行动，但是这个整治工作不会局限于百日，必须长期进行，同时要加强科普宣传，改革现在的保健品注册制度，更多地落实企业主体责任。”国家市场监督管理总局局长张茅说。
对此，政府将改革现行的保健品注册制度，减少政府的鉴定，落实企业主体责任，扩大企业自我声明的范围，使保健食品的作用效果由市场来检验。对于保健品的宣传，要依据《广告法》等法律法规进行严格规范。同时，要加强科普宣传，请专家来讲解保健方法，正本清源，增强人民群众的健康。
“两会”中，围绕保健食品从生产到销售的不同环节，不少人大代表都提出了自己的建议。
比如，在立法方面，上海市人大代表姜南建议单独对保健品进行立法，对保健品在备案、生产、广告等方面进行限制，从立法上解决保健品市场乱象；同时，加大执法惩处力度，重点打击、清理整顿保健品市场秩序。
在标准建立方面，全国人大代表李小琴建议，建立规范的鉴定方法、评定标准，特别是要规范保健食品原料目录的筛选制定、企业标准、标签标识等。全国人大代表夏恒建建议，行业协会、相关学术团体等单位应该发挥作用，制定完善评价相关保健品效果的标准，为行业健康发展提供有力支持。全国人大代表刘希娅建议，物价部门严格核定保健品售价。
在加工方面，浙江省人大代表赵丽萍表示，保健产品大部分采取委托加工方式，因此源头监管是最经济有效的方法。她建议，监管部门应将企业原料采购、加工制作、成品检验等环节纳入监控范围，杜绝不合格产品流入市场。
在健康教育和科普方面，全国政协委员、中国工程院院士李兆申表示，大专家、名专家们应该发声。他建议建立肿瘤专家科普委员会，制定相关制度和政策，具体制定专家科普的平台、渠道、占日常工作的比例，鼓励并保障权威医学专家真正投身到健康科普中来，建立专家、媒体、制度“三位一体”的权威科普体系。
此外，全国人大代表罗杰提出了《关于规范保健品管理的建议》议案，从加大养生科普、提高违法成本、建立惩罚性赔偿制度、建立权威的健康信息发布平台、及时动态报道保健品监管情况等方面，提出规范保健品管理的建议。
值得一提的是，针对保健市场乱象整治行动，也有代表提出，在整治的同时也要保障保健品行业健康发展。
其中，全国人大代表李小琴认为，在整治和规范过程中，不能简单“一刀切”，需要区分对消费者健康有改善作用和保护效果的产品。
全国人大代表卢庆国在接受记者采访时表示，在加强保健品市场监管、清除害群之马的同时，还要加大政策支持力度，促使我国保健品行业健康发展。
他建议，加快保健食品新品种的审评审批，营造鼓励企业创新的良好氛围；尽快推出保健食品新的评价体系，做好评价体系的衔接工作；加快推进保健食品标准体系的建设工作，尤其应该推动保健食品原料提取物的国家标准的建立，解决目前没有法律依据的现状，同时争取把国家标准和国际标准打通；从国家科研资金方面增加对保健食品研究的投入，研究和解决困扰行业的诸多问题。
调整“打传规直”立法及监管思路
规范直销、打击传销，是市场监管工作的一个重要内容。国家市场监督管理总局局长张茅在回答记者关于直销的问题时表示，现在很多直销变成传销和金融诈骗，要整顿直销行业，持续保持对直销行业的监管，打击传销。
对此，张茅指出了未来市场监管工作的重点方向：利用专门的监测手段和监测中心，利用大数据进行监测；加大对传销的打击力度；加大宣传的力度，让人们警惕传销，远离传销，抵制传销；以案释法，把传销案件给大家公布出来。
在新时期，对直销行业的规范，也成为市场监管的重点。在今年“两会”期间，不少代表都表示，目前的直销监管相对滞后，不能适应当前的形势。
比如，中国民主同盟中央委员会向第十三届全国政协二次会议提交了《关于调整立法思路，加强直销传销监管的提案》。该《提案》认为，我国的直销传销相关法规，制定时间较早，已不能适应当前的形势，主要体现在：直销传销的概念不清晰，区分标准过于复杂；政府对于直销行业情况掌握不全面；传销人员、方式等更加多元化，打击难度大；大多数直销企业都存在违规操作等。
为此，《提案》给出了六个方面的建议：
第一，建立直销员退出机制。直销员选择退出时，政府提供强有力的司法援助，即如果直销公司不买走全部可销售货品（一般定义为保质期还剩1/4以上无破损），只要直销员上诉，即判直销公司执行直销员退出机制程序；如不执行，在保证金中扣除并处以罚款，多次被投诉后，取消该直销公司牌照。
对此，该提案起草人、民盟四川省委经济委员会委员王晓川解释，退出机制分冷静期退出和直销员解除合同退货两种情况。前一种情况可以全现金退货，厂家把本单成交发给各级直销商的佣金停发；后一种情况可以按直销员退出程序申请退货退款。
第二，直销监管模式逐步向以民事诉讼为主体过渡。用经销商退出机制区分直销传销，使监管模式逐渐向民事诉讼归集。
王晓川表示，这种模式可以减轻政府压力，减少从业者压货损失，杜绝从业者对下线编造谎言的冲动，从而使真实的“金字塔”模式无从遁形，由工商部门、公安机关有效打击。
第三，降低直销企业牌照门槛，取消拿照企业的区域限制。
第四，完善直销员的登记备案。避免出现全国从业者2000万以上，而商务部备案的直销员只有200余万的情况。只要愿意从业，不违反有关规定，就应直接登记备案。
第五，建立举报奖励制度。对于传销公司及直销公司的传销行为，鼓励参与者举报，一经核实，政府对企业或有关人员的罚款，一律给予举报者分成30%，并对举报者实施保密及安全保护，逐步使传销行为由监管部门排查过渡到接受举报为主。
第六，对传销进行严厉打击。将有无牌照、有无产品，更重要的是是否建立了完善的直销员退出机制，作为是否非法传销的主要判断依据，改变现有的严进不出状态，同时对其最高组织者严惩不贷。
另外，全国人大代表、湖南省岳阳市屈原管理区凤凰乡河伯潭村村委会主任杨莉与30名人大代表联名向大会提交了《关于制定<中华人民共和国直销法>的议案》，认为现行的《直销管理条例》《禁止传销条例》中有些规定已经不能适应市场经济发展规律的实际需要，有必要在原条例的基础上制定直销相关法律。
企业宣传别碰《广告法》红线
规范广告活动，是为了保护消费者的合法权益，也是在维护社会经济秩序。
而在互联网时代，虚假广告的传播有了可乘之机，比如微信朋友圈、微博、微信公众号这些地方都有虚假广告存在。
针对这一问题，国家市场监督管理总局局长张茅认为，虚假广告危害性很大，而治理虚假广告，特别是互联网的虚假广告，是市场监管总局的一项重要任务。
“对此，首先要加强对广告的监测，特别是互联网广告的监测，我们建立了互联网广告监测中心，通过大数据等网络技术，及时发现违法广告。其次，要依法处理这些违法广告。去年处理的违法广告案件约4万件，其中56%都是互联网的虚假广告，使得互联网中的违法广告有所减少。”张茅表示。
当然，各种形式的违法广告还广泛存在，需要通过高技术、大数据的办法进一步进行整治。对于虚假互联网广告，要形成高压态势，长期进行整治，加大惩罚的力度。
除了互联网广告，政府对企业品牌评选的监管也将加大力度。
企业的品牌是在市场竞争中形成的，是消费者选择的结果。而名牌评比和奖励，实际上是扭曲了政府和市场的关系，影响了市场的公平竞争，会对消费者产生误导，也容易产生政府的寻租和腐败行为。
对此，张茅表示，政府将不再为企业品牌背书，对“知名商标”“著名商标”“著名品牌”“知名品牌”“重合同、守信用”等政府对企业的评定行为进行清理。以后，企业应更加注重消费者口碑。
消费者口碑的塑造，也是企业信用建设的一部分。自2018年以来，国务院对加强社会信用体系建设高度重视，集中部署推动了19个领域的失信专项治理，通过加大失信曝光和失信联合惩戒力度，取得了明显效果。
国家发展和改革委员会副主任连维良表示，下一步关于社会信用体系的建设将突出“三个着力”：
一是着力加大失信跨地区跨部门的联合惩戒力度，提高失信成本，使相关的市场主体不敢失信、不能失信、不愿失信；
二是着力拓展守信联合激励，今年将重点完善“让守信者处处受益”的体制机制，让“诚信”成为每个企业和个人的“可变现资产”；
三是要着力构建以信用为核心的新型监管机制，加强信用信息共享平台和信用服务体系建设，强化公共信用评价和社会监督。
随着社会信用信息共享平台的建设，企业的信用信息将更加透明，失信企业和个人将面临重大的失信成本。
支持中医药创新发展
“两会”期间，全国政协委员、李锦记健康产品集团主席李惠森提交了《关于建议加强“从田间到临床”中药全流程监管的提案》。他认为，中药是中医药防治疾病的主要物质基础，中药材的质量直接决定了中药制成品的质量；中药产业链长，横跨一二三产业，涉及农林、药监、商务、中医药等多个部门，监管难度大，亟待通过加强跨部门间监管协调机制、溯源机制以及标准化等工作，实现有效的全流程监管。
李惠森建议，要充分发挥中医药部际联席会议制度的职能，形成中药监管合力；要建立中药材“从农田到临床”的全流程质量可追溯体系；应出台相应的鼓励政策，引导中药饮片和中成药企业建立质量溯源体系；同时，应健全完善中药质量标准体系，尽快出台相关的中药材种植养殖、采集、贮存和初加工的技术规范、标准，以及中药材生产与流通全过程质量监督管理规范，进一步强化中药饮片、中药配方颗粒以及道地药材的标准制定与质量管理。
全国人大代表、康恩贝集团董事长胡季强也提交了《关于在国务院层面建立协调机制 推动中医药事业发展的建议》。他认为，中医药的发展仍面临一些困难，具体包括：中药在临床治疗领域的地位下降，中药评价体系、注册审评制度不符合中医药理论体系，成为中药创新和科技进步的羁绊；中药行业技术水平参差不齐；中医药监管主体缺位，“九龙治水”局面尚未有效改善；中医人才匮乏等。
基于此，胡季强提出了六项建议，包括在国务院层面建立协调机制，合理调配涉及中医药全产业链管理的部门职能；督促国家中医药局履行主管中医药工作的法定职责；督促卫健委、中医药局推进中医药临床路径制定工作；督促国家药监局尽快研究制定符合中医药特点的中药审评审批体系，把制定《中药注册管理办法》纳入修法计划，启动中药上市后再评价工作；督促市场监管总局牵头，协调多部门开展“中药材生产流通使用整顿”工作，形成长效机制；将3月17日定为中医药节，同时加强对中医药传统文化的宣传推广。
全国政协委员、中国中医科学院西苑医院肿瘤诊疗部主任杨宇飞则在提案中建议，全科医师要将中西医基本技能同时作为考核指标，既懂西医，又会开中药方治疗常见病，这对于医疗设施落后的基层而言特别重要。
此外，“两会”期间，部分全国人大代表和全国政协委员共聚中国针灸学会，商讨针灸学科发展大计，呼吁将针灸学尽快提升为一级学科，并提交了相关建议和提案。
来源：《知识经济》2019年4月刊
作者：王晓红 张凯
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